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规则冲突与冲突规则——再议执行难及其对策

  发布时间:2015-10-29 11:21:41


    论文提要:

    人民法院“执行难”问题,明显已成为阻碍法院执行工作的“拦路虎”,随着社会各阶层乃至各媒体的频繁介入和关注,使其“社会顽症”之状日显,作者多年工作于基层执行工作一线,对“执行难”之痛更是刻骨铭心。这当中,曾有过痛定思痛的焦虑,也曾与各家商榷过“执行难之原因”,但总感不够深层,不够到位。

    该文中,作者试图通过剖析“执行难”,为“执行难”找出更深层的原因,或曰为其原因找原因,就笔者触及之点谈一些看法,也出一些对策,可谓对症下药,但真正实行仍有难度。

    文章体系如下:

    第一部分:

    论题:“执行难”问题是社会各不同领域及行业之间不同游戏规则激烈冲突的产物,也是社会发展一定历史时期的必然产物,故而真正解决“执行难”需要全社会的共同努力。

    第二部分:

    从不同角度阐述规则冲突导致“执行难”的机理。

    一、宪法与普通法的冲突与“执行难”

    二、行政管理机制与执行机制的冲突与“执行难”

    三、经济规则与社会管理机制问题的冲突与“执行难” 第二部分旨在查找“执行难”深层原因的同时,论证了《冲突规则》是“执行难”的真正克星,而尚未出台的《强制执行法》就是一个最完善的、最高级别的“冲突规范”。

    第三部分:

    这一部分提出了一些当前形势下解决“执行难”问题的具体办法,有的纯是笔者的个人看法,未必可行,但称得上是妙招。

    全文共计11800字。

    以下正文:

    “执行难”一直困绕着各级人民法院的执行工作,由于其常常诱发各种社会不稳定因素,也越来越引起全社会的广泛关注。可是,“执行难”到底难在何处?有没有更好的解决途径?长期以来各路学者专家各抒己见,什么“立法不健全”、“行政干预”、“地方保护”、“裁判不公”、“经济基础不发达”、“文化水平落后”等等等等,可谓言之凿凿理之彰彰。然而,笔者认为,这些所谓的原因其实不过是“执行难”问题的表面现象,并非本质意义上的根本原因。那么到底是什么导致了上述诸多因素呢?

    作为一名多年从事执行工作的法官,笔者对“执行难”问题更有刻骨铭心般的认识,因此也常常在思考“执行难”的原因及对策,苦思冥想却难得其解。

    忽一日,与一帮友人玩牌,两付扑克掺在一起,牌的组合变化无穷,孰大孰小常生歧义,于是有人支招:可将牌的诸多变化一一记下,然后按“黑、红、花、方”的顺序大小排列,并依次录于纸上,产生分歧后阅纸决定。大家齐声叫好并马上照办,然而斗转星移之间,写了足足三张大纸,可争执仍然不断,于是乎游戏规则也便时时更改,最终仍难以遏制新的分歧产生。灵感一闪间笔者顿开茅塞,本来嘛,世界万物皆寓于矛盾之中,人们为了解决矛盾便制定了各种规章制度,正所谓国有国法行有行规,这些规章制度其实完全可以统称为“规则”, 随着各种规则的不断增多,不同地域、不同领域、不同行业间的规则之间也会产生冲突,从而形成一种更新的更高级的矛盾形式。人们为了解决矛盾与冲突而制定规则,可是随着规则的增多,这些规则之间又产生了矛盾与冲突,这大概是规则制定者们当初所始料不及的,况且这种规则之间的矛盾与冲突解决起来又复杂得多,也难得多,往往会因长时间无法协调而形成“症结”。

    假如我们能透过“执行难”这一表面现象,进一步探究其内在的、深层的、本质的原因,也便是为这些原因更加深入地探寻一下原因的话,就会发现“执行难”其实也是各种规则之间不可调和的矛盾与冲突的产物。

    一、宪法与普通法的冲突与“执行难”

    宪法是根本大法,是特定国家法律体系的重要组成部分,它所规定的是涉及国家政治、经济、文化、社会关系、对外关系等诸多方面的重大原则问题,是涉及国家根本制度和基本制度的问题。例如我国宪法就规定了我国的社会制度和国家制度的基本原则、国体、政体和国家结构形式、公民的权利与义务、中央及地方国家机构的设置以及国家机关之间的相互关系等内容;而普通法所规定的只是涉及国家生活或社会生活中某一方面的问题,所以也称其为部门法。比如刑法、民法、合同法等。理论上讲,宪法是母法,而普通法是子法,这种相亲相融的母子关系维系着一个国家的发展与稳定。一般说来,宪法是各个部门法的立法原则和精神,两者不应有根本上的冲突,而且在整个国家法律体系中,往往也是先有宪法而后有普通法,由于在普通法制定过程中可以充分考虑宪法的精神和指导作用,所以多数普通法都能做到与宪法一脉相承,这样的子法也能很好地保持与母法的亲和力。问题是随着社会的发展,宪法和普通法都需要不断修改和完善,然而由于宪法与普通法的立法程序不同,必然地导致了修订程序上的“时差”,而且宪法的修订相对较为容易,而部门法的制定与修改又相对难得多,这样在一定期限内,宪法与部门法便很容易因脱节而产生不相容;还有,宪法本身具有非常明显的社会激励作用,在某一特定时期,倘若国家统治者需要刺激社会关系某一方面加速发展,便会以修订宪法的形式给予激励。比如,前几年为了刺激个体经济发展,宪法中便加入了“允许多种经济形式并存”和“个体经济也是社会主义经济的组成部分”等内容。实践证明,这种激励机制的作用是非常显著的。另一方面,由于相应的管理机制是由部门法所规定的,如果该部门法很快出台,就会确保这方面社会关系正常有序地健康发展;否则的话就会出现这样一种局面:一方面受宪法激励机制作用,该社会关系开始加速发展,另一方面作为管理约束机制的部门法尚未出台,结果使该社会关系领域出现管理上的真空区,很多具体问题因“无法可依”而难以解决,而且相关部门法出台越晚、越不健全,问题和矛盾就越突出,解决起来难度就越大。为更清楚地看到宪法与部门法与“执行难”的关系,我们可以从下面几点展开分析。

    1、执行立法很不完善

    新中国成立六十多年了,宪法从创制到多次修改,应该说已经比较完善,可是,时至今日仍然没有一部独立的关于强制执行方面的法律规范。尽管《中华人民共和国民事诉讼法》中专章规定了执行程序,显然已不能适应当前执行工作的需要,为此最高人民法院制定了《关于人民法院执行工作的若干问题的规定》,但是该《规定》属于司法解释的范畴,并非真正意义上的立法,执行起来自然功效甚微。多年来,执行工作的唯一依据便是《中华人民共和国民事诉讼法》中的执行一章,由于该章内容属于程序法的范畴,而执行工作并不单单是个程序,它本身是包含了实体和程序诸多方面的一整套相对独立的社会分工体系,仅靠一个章节的程序法来调整,效果可想而知。正是由于宪法这部母法与执行法这部子法之间产生了这种尖锐的矛盾,造成了母子关系的不和谐,也就必然地导致了“执行难”这种不可调和局面。也就是说,在《强制执行法》颁布之前,“执行难”这一顽疾,顶多可以缓解一下症状,而无法从根本上消除。

    2、执行工作法律定位失准

    长期以来,负责人民法院执行工作的执行机构,以不同级别法院“庭”的建制存在,这必然地导致执行工作效率低下和工作中的举步维艰。首先,执行机构隶属于某地法院的某级法院,就很难避免受到来自当地的某些领导机关和政府职能部门的方方面面的干扰,也难以摆脱地方保护主义的怪圈;其次,执行机构采用某级法院“庭”的建制,与其自身工作特点不相适应,毕竟就执行工作而言,法院审判权的各方面职能都可能有所体现,比如立案、裁判、调查、强制措施、移交刑事诉讼程序(对拒不执行构成犯罪者)等等,而其他业务庭所从事的是单一的审判活动,而且这种审判活动只限于某一方面的案件,或民事、或行政、或刑事等等。再次,执行机构以“庭”的建制存在,不利于具体工作的协调,也无法调动执行人员的主观能动性等等。对此,笔者曾撰文《论执行机构的法律地位》,详尽地阐述了上述观点,以后各级法院相继成立执行局,也说明了多数同僚们对此观点的认同。然而,从笔者规则冲突必然导致冲突规范产生的观点出发,执行局现在的法律地位也只能是形势的需要和历史的过渡。

    3、执行工作缺乏足够的社会认知度

    工作性质的不同,是社会分工所决定的,不管哪个方面的工作,其效率及效果与社会大众的认知程度成正比。事实也证明,无论哪一工种,得到社会广泛理解和认同、取得各级管理者的重视和支持,继而引起民众的关注、理解和积极配合,其难度就会大大降低。

    执行工作难度之大是有目共睹的,从事执行工作的法官们,顶着各种压力,努力克服重重困难,有时甚至冒着生命危险,可是从各级党委、政府以及社会重视程度上看,执行工作远不及具备同等性质和危险程度的公安、检察工作。凭心而论,执行工作理应受到全社会的理解与支持,“执行难”与各级党委、政府等领导机构和职能部门的重视不够与配合不力有着直接的关系。早在1999年12月中共中央就曾下发11号文件,试图专门解决“执行难”问题,力度之大也是空前的,笔者就感到那段时期的执行工作明显比其他时候好做许多。如果能在修宪过程中启动宪法对执行工作的激励机制,那么解决“执行难”问题将大有希望。

    二、行政管理机制与执行机制的冲突与“执行难”

    中国,一个有着数千年古文明的国度,尤其受长达两千余年的封建社会的影响,国家管理模式也颇具“中国特色”。从社会重视程度和大众认知程度上看,行政管理职能始终是第一位的。传统观念上讲,行政长官便是社会的主宰,这一点从代表历史见证的戏曲等文学作品上可略见一斑,古时的地方官吏集行政、军事、司法等权利于一身,事事都是自己说了算,全然没有监督、制约与配合的理念。而现代文明,首先表现出来的便是法制的文明,社会生活方方面面不再是一个人说了算,也不是一个政党或一个组织(一党专制)说了算,而是制度说了算、法律说了算,整个社会都在依循已定的规则和章程有条不紊地科学地运转,在这样的前提下,如果能够合理解决不同领域间规则冲突所造成的磨擦,那么这个社会一定是稳定的、祥和的、发展的社会。否则的话,哪个领域间产生的磨擦不能合理有效的解决,那个领域动作起来就会遇到困难,“执行难”其实是社会多个领域间规则冲突的综合产物。

    1、重行政轻审判诱发“执行难”

    从社会管理学的角度看,重行政轻审判是国人的传统观念。多年以来审判工作一直被视为传统意义上的行政工作,人民法院也曾经作为行政机关模式长期存在。虽然《宪法》中规定了“一府(人民政府)两院(人民法院和人民检察院)”的体制,但是“两院”和“一府”根本无法相提并论,很多时候“两 院”都是在“一府”的领导下进行工作的,即便是现在,人民法官们仍被纳入国家公务员序列。而执行工作,作为审判工作的一个环节,在这个环节上一旦与各级行政管理部门间发生磨擦,势必会导致激烈冲突,而这种冲突是靠执行机构本身所无法调和的。

    比如,我们办案当中经常遇到的执行国有大中型企业的问题。这些被作为执行对象的大中型企业,一来是当地的支柱企业,是当地创汇、创税的主力军,其效益好坏直接影响当地经济的兴衰;二来是当地的形象工程,一说到某地经济特点便会提到这些企业,例如,我们一说到大庆,就会想到大庆的油田,这样的企业要是出了问题,必然会“一石激起千层浪”,首先会危及企业数以万计员工的自身利益,直接关系到社会稳定大局,其次会影响到当地的声誉,为投资环境和招商引资 带来负面影响。再者这样的企业都是当地党委和政府机构的“心头肉”,政策上多多少少有一定的倾斜。对这样的企业,执行中要讲求很高的艺术,盲目采取过激行动往往会导致非常被动的局面。尽管经常听到同行们暗地里发牢骚,诸如“某某市长、书记又为了某某企业干预我们执行”等等,但笔者对此持有不同政见,说到某某领导干预执行,其实绝大多数时候并非这个领导自身有什么问题,也不是他非要和我们的执行工作过不去,而是这位领导站在行政管理的角度在行使自己的职权,因为他本身的职责就是维护辖区经济正常发展,保护辖区内的企业利益不会侵犯,否则他就是渎职。表面上看他是阻挠了我们对这一企业的执行,是妨碍了我们行使执行权,其实是他所履行的行政管理规则与我们的执行规则之间发生了冲突,他和我们都没错,而是规则间冲突惹的祸。

    2、执行机构和各级行政管理部门之间缺乏有效协调机制加剧了“执行难”

    在具体执行工作当中,执行人员经常和各级行政管理部门打交道,比如到工商管理机关查阅当事人企业档案,到车辆管理部门、土地管理部门、房产管理部门等查封财产证照和办理过户手续,到银行、财政等金融部门查询、冻结、划拨当事人存款等等。执行人员按照执行规则依法执行公务,而行政管理机关却要按照自己的制度例行公事,双方在某些问题上发生抵触也是在所难免。

    拿银行为例,其基本的业务就是吸纳存款、发放贷款,从中赚取利息差额,那么他们的一整套的管理规定便会紧紧围绕这一“中心”,什么为储户保密、为企业理财等等无非都是为了想方设法提高自身商业信誉和服务质量,从而吸引更多业务。因此,当执行人员到银行去冻结、划拨被执行人员存款时,其工作人员借故推诿、扯皮、做手脚等,为我们的执行工作制造“障碍”,也都是出于银行自身利益的考虑,说穿了也是银行营业规则的需要,。然而,由于各商业性银行均为企业,在日常业务中与其他单位发生纠纷后,他们时常又以执行案件当事人的身份出现,要求执行人员为其追讨因借贷业务而导致的欠款。每当谈到这些情况,连其工作人员都颇感不好意思。比如,笔者年初刚刚执行过一个案件,申请执行人为工商银行A支行,被执行人为H企业,当我们到工商银行的B支行去冻结H企业的存款时,B银行的工作人员将H的200余万元转存到其他帐户,然后告诉我们H帐面存款余额不足。然而,由于A和B同属一个分行,其会计人员在其已联网的计算机上看到了B银行转款的全过程,使我们很快发现是B银行在捣鬼,后来经过多方交涉B银行将这200余万元又转了回来,让我们全额冻结,但是该银行行长的一句话——“你们这一折腾,使我们失去了一个大客户”,令我们非常理解,也非常同情。

    为了解决这种“两难”局面,最高人民法院与中国人民银行总行联合下发了《关于依法规范人民法院执行和金融机构协助执行的通知》(2000年7月4日颁布),对银行等金融机构协助人民法院查询、冻结、扣划被执行人存款等事项作出了明确规定,尽管具体操作当中还有不尽人意之处需要进一步完善,但毕竟已使执行机构与金融部门间的协作关系有章可循,作为解决部门间规则冲突的冲突规则,是较为成功的一例。今后,假如执行工作涉及的其他部门(如工商、税务、土管、房管、财政等)之间也能有这样的“冲突规则”可循的话,执行工作将会变得容易许多。

    3、有缺陷的执行体制自身无法遏制“执行难”

    现在各级法院相继成立了执行局,很大程度上规范了执行工作。然而,执行局的成立并未从根本上解决各地执行所形成的“诸候割据”局面,仍然无法摆脱地域影响的局限性,且非常薄弱的执行力量被人为地分割成条条块块,无法形成执行合力,一旦遇到外来阻力,即使这种阻力本身并不强大,也会使执行力量显现出力不从心。这其实是由现行执行体制自身缺陷所造成的必然结果。首先,由于执行局仍然隶属于各级法院,各级法院仍或多或少地存在“重审判轻执行”的问题,这就造成了各执行局组成人员素质不高、执行力量不足等被动局面;其次,执行局隶属于各级法院,根据“被执行人所在地”和“被执行财产所在地”的执行管辖原则,各执行局只能执行被执行人或被执行财产在当地的案件,使其很难摆脱当地各种“关系网”所罗织的障碍与阻力。笔者最近刚刚执结了一件由高级法院指令交叉执行的案件。该案在诉讼阶段已全额保全了财产,由于协助执行的单位从中作梗,而这个单位又是当地响当当的部门,使案件无法执行,而我们只是制作裁定书后将冻结款划到我院即执结。可见“被执行人所在地”和“被执行财产所在地”的执行管辖原则,方便了当事人,却成了滋生“执行难”的温床。再次,现行的执行机制中缺乏激励机制。“执行难”问题,已成为社会公认的难题,如果没有超常的方法和措施,很难在短时间内彻底解决,这时激励机制可能会产生事半功倍的作用。对此,有的法院已经进行了有效的尝试,比如提高执行人员待遇、改善执行队伍装备、为执行员办理人身意外伤害保险等等。总之,建立一个具有更高协调性、统一性、机动性的执行机制,是现代执行工作的迫切要求。

    三、经济规则与社会管理机制之间的冲突与“执行难”

    近年来,我国经济建设迅猛发展,人们物质生活水平普遍提高,特别是改革开放以后,计划经济模式逐步被市场经济体制所取代,使经济建设驶上了快车道,而现行的社会管理机制在引导和激励经济快速发展方面已显“窘态”。经济发展好比是开闸的洪水,而明显滞后的管理体制却如同老旧的水利设施,一时难以招架,甚至可能出现局部性“灾害”。造成这种情况的主要原因是经济体制与管理机制间的矛盾与冲突。因为经济发展虽然市场化了,可管理体制却还停留在计划经济模式上,或许也可能是后计划经济模式;经济建设放开了、搞活了,而管理体制仍然陈旧与死板。记得前几年偶回家乡小住,常听农民兄弟议论纷纷:土地承包是给个人了,可种植什么农作物却要听乡政府统一安排,小麦种多少、玉米种多少等等,各家各户土地不多,种植的品种却不少,不但费工费时,而且根本无法形成规模,结果是增加了生产成本,失去了市场竞争能力,这便是典型的市场经济与管理体制不协调的例子。从理论上加以分析,这种矛盾其实也属于社会基本矛盾的范畴,即先进生产力水平与落后生产关系之间的矛盾。

    那么这种矛盾斗争的结果是什么?与“执行难”又有什么联系呢?

    1、企业管理机制与行政管理机制的矛盾

    从社会学角度讲,市场经济条件下的单个经济组织(比如企业、公司等等)就象一个家庭一样,安家立业理应由家庭成员来共同决定,具体到如何发展生产与生活应由家长在听取大家意见的前提下合理安排,更重要的是应排除各种外来干扰。可是,我国现行的管理体制注定了企业管理的多头化和无序化,这无疑会束缚企业的手脚,阻碍其发展,使其生存能力大大降低。这样的企业就象长不大的孩子,他希望自己快快长大却又舍不得那得来全不费工夫的甘甜的“乳汁”,这些总也断不了奶的企业,又如何面对风云多变的市场竞争环境呢?而且自己越是不成熟,“家长”们就越是放心不下,越不放心就会过多地过问和干预,如此恶性循环企业缩手缩脚,发展受阻,失去了活力,也失去了效益,而主管的行政部门成了多嘴的婆婆,忙不过来也忙不到点子上,到头来还不可能造成不应有的麻烦和损失。

    执行工作中经常碰到强制执行担保企业的情况,总体感觉是对担保人的执行难度更大,主要是因为这些“代人受过”的企业抵触情绪更大,他们常常是一肚子的委屈,当被问及原因时大多众口一词地道出,担保是受上级主管部门领导指示不得已而为之。其实这些行政领导出于当时形势的需要,为了得到这笔借款,让自己所主管的某一企业为另一企业作保,完全也是出于工作考虑,说穿了也是其行政规则的必然要求,然而也正是在这种行政活动规则与企业生产规则的冲突中,其权力因素抑制了正常的企业生产规则,给企业乃至整个社会所造成的损失是显而易见的。

    2、经济价值观和社会价值观的冲突

    经济价值观是指用经济的或物质的尺度去评价某事物的思想意识,比如物质的大小、金钱的数额、财富的多少等等都属于经济价值观或叫物质价值观;而社会价值观则是指用社会学尺度去评价某事物的思想意识。两者虽然都属于意识形态的范畴,却有本质的区别。经济价值观是对某事物自然属性的评价;而社会价值观是对某事物社会属性的评价。比如上世纪八十年代,因“张华事件”曾引起一场关于人生价值观的大讨论,事情的经过是:解放军第四军医大学的张华同学为救一位上了年纪的掏粪工而英勇牺牲,于是有人提出张华作为一名大学生为救一位上了年纪的农民而献身不值得;而反方观点则认为张华舍己为人的精神体现了当代大学生的优秀品质,非常值得颂扬。这场由多种媒体参与的大辩论其实就是经济价值观和社会价值观的冲突的较量。从经济价值观出发,一个老农民与一个风华正茂的大学生的经济价值是无法相提并论的,国家培养一个大学生需要多少钱?又需要多少诸如教师、医疗等社会服务力量?用一个大学生的生命去换取一个老农民的生命当然不值得;而从社会价值观角度讲,一个青年大学生为一个老农民而牺牲这件事本身就蕴含着无穷的社会意义,其潜在价值是无法用金钱来衡量的。

    在社会生活中,正常情况下经济价值观与社会价值观应当是协调、平衡发展的。假如一个社会过分讲求经济价值观念,人们一切向钱看,普遍认为有钱便有了一切,甚至连救人于危难之时也要算一下值与不值,那么这个社会可能短期内会有昙花一现式的经济繁荣,而在这种短暂的经济繁荣掩盖下的诸如人们思想偏激、道德水准下降、法律意识淡化等等诸多社会问题会很快显现出来,最直接的表现便是人们的“为富不仁”,甚至可能公然对抗法律,因此而引起的暴力抗法事件常常是“执行难”的原因之一;相反,如果一个社会过分强调社会价值观念,就会因人人热衷于“政治斗争”而荒废了经济建设,这一点上,我国文革十年那段人人在喊“越穷越光荣”口号的红色革命年代,是给了人们深刻教训的。说到这里,还有一个问题应当引起大家注意,那就是分配不公的问题,少数从事单一经济工作的人(如私营业主、高级白领等)占有社会绝大多数的财富,而从事社会管理工作的人(如社会活动者、国家公务员等)占有财富却越来越少,这必然会导致两者在社会杠杆上的不平衡,这种失衡达到一定程度以后,便会导致两者在社会地位上的不平等,进而引起心态和情绪上的不平衡。试想一想,一个连温饱都成问题的法官在一个趾高气扬的百万富翁眼里还有多少份量?让这样的法官去执行这样的被执行人,结果怎会不难?

    3、个人理财制度与社会理财机制的冲突

    随着社会经济的快速发展以及人们财富的增加,理财问题凸现出来。就目前情况看,理财问题上最突出的便是个人理财的多样化与社会理财功能的单一性的矛盾。其最直接的后果便是社会管理部门对个人财产的失控。

    从个人理财情况看,每个人或每个理财单位(如家庭或其他单个经济组织等)对其财产的拥有、支配、交流的形式日趋多样化、复杂化,比如消费、投资、融通、转赠等等,可谓五花八门,而在社会理财方面,除银行等少数金融行业的基本业务活动以外,几乎没有多少变化,人们手中的钱成了关在银行这个铁笼中的老虎,养着赔本、放出来又容易“惹事”。在个人财产监控方面社会理财功能更是毫无作用,以致于人们可以用假名存钱、公款私存、私款公存等等,没有哪个理财机构能知道某个人到底有多少财产,更无从知道其财产在哪里。这一点执行机构的法官们体会更加深刻,因为我们经常为搜寻被执行人的财产下落而绞尽脑汁、东奔西走、加班加点,有时候即便是许多人都认为某个被执行人很有钱,而且经常看到该人上饭店、下舞厅、高消费等,就是因为找不到其财产下落而在法律上只能视为“确无财产可供执行”。

    上面,我们通过多角度、多方位的分析,论证了社会不同领域和不同行业间规则冲突与“执行难”的关系,从而清楚地看到了人民法院“执行难”的的确确是不同领域间各种“规则冲突”的必然产物。同时我们也明白了一个道理:如果能够有效地协调好这种规则间的冲突,便可能从根本上解决“执行难”,那么到底怎样做才能有效地协调好这种规则之间的冲突呢?

    我们知道,由于各国国体、政体、民族习惯、宗教信仰等方面存在很大差异,就必然地决定了其法律规范的千差万别。然而随着国际间政治、经济、文化等多方面的长期交往的增多,涉及到的法律纷争也会越来越多,有时这种纷争还可能是多边的(多个国家),那么到底应该适用哪个国家法律来解决这种纷争呢?这时《国际法》就应运而生了。《国际法》包括《国际公法》和《国际私法》,其基本存在形式为“国际条约”和“国际公约”,本质意义上讲,其实是解决国际间法律冲突之法律适用问题的“冲突规范”。同样的道理,对于导致“执行难”的诸多规则间的冲突,有效的解决方法当然也就是“冲突规范”。

    就我国现阶段执行工作的具体情况而言,应着重从以下几方面进行改进和完善:

    1、加速制定《强制执行法》

现在的执行工作,各地都有各地的高招,但是这些手段毕竟没有法律依据,容易发生这样或那样的问题。因此,制定一部完整的《强制执行法》已迫在眉睫,《强制执行法》应首先解决下列问题。

    (1)明确执行机构的法律地位。

    首先要明确执行机构的建制。在今后一定时期内,执行机构将是这样的:它既不能等同于一级法院,也不能等同于同级法院的一个庭,在诉讼程序上它具有相对独立性,这是由其工作范围决定的,因为除了执行人民法院生效法律文书外,执行机构还负责执行已生效的行政裁判文书(如行政处罚决定、行政处理决定、仲裁裁决书等)和法律赋予了强制执行效力的公证债权文书等。因此,执行机构的法律地位应高于同级法院的“庭”,当然要在同级法院领导下开展工作。

    其次,应当明确执行机构的执法行为具有绝对权威。法律是至高无上的,其他诸如地方性法规、行政命令、政策等都应服从之。执行机构依法执行很容易和其他社会部门发生关系,这时自然就会产生“谁听谁的”的问题,从法学理论上讲法院依法作出的裁判文书应当具有绝对的权威,任何单位和个人均应无条件服从之。

    再次,要使执行程序规范化、合法化,力求《执行规定》简便易行,尤其涉及执行机构行使执行权的重大问题上,必要的法律监督机制应当建立,但监督机制不应成为执行的羁绊。比如,对拒不执行人民法院判决罪的制裁,根据最高人民法院有关司法解释:拒不执行人民法院裁判,构成犯罪的要移交当地(即犯罪地)公安机关立案侦查。这条规定,一来和过去的法律规定不相一致,二来具体操作中无形增加了许多难度,三来人为削弱了人民法院裁判文书的权威性。

   (2)要加重对被执行人的法律制裁。

    现行关于强制执行方面的规定,在对于被执行人的法律制裁问题上仍显软弱。比如一些关于强制措施的规定,已远不能起到“震慑”被执行人的作用。如行政拘留15天和罚款1000元以下。这样的规定定于1991年前,已明显不能适应现在的国情,站在现有经济生活水平上考虑对个人罚款1000元还有多大力度?因此建议《强制执行法》中应增加罚款的数额,可考虑个人1万元、单位50万元以下。对行为人的人身制裁,羁押期限可考虑3—6个月,情节严重的还可劳动教养三年以下。

   (3)建议增加以劳务抵债的条款。

    随着经济市场化和劳动力市场化,法律准许以劳务折抵债务的大气候已经形成。对于那些标的额较小的个人之间债务,被执行人确无财产可供执行,而申请人和被执行人同意以劳务抵顶债务的,应当准许,至于劳动力价值标准可双方议定或参照当地同工种强度的市场标准由执行机构决定。

    2、进一步提高执行机构自身素质

    首先要建立执行机构的内部监督机制,规范执行权利的行使,笔者所在法院正在尝试执行分权,将执行裁判权和执行实施权分离,使两者相互监督、相互制约、相互配合,有效地解决“执行乱、乱执行”的问题,使执行工作走上合法有序的正常轨道,提高执行机构的整体“免疫力”。

    其次,逐步改善和提高执行机构的整体作战能力。当务之急是建立一套完整的内部协调机制,发挥执行机构的群体优势,变单兵作战为集团作战,形成执行合力,以增强执行的应战能力。可以省、自治区、直辖市为范围,建立起统一协调、统一调度、统一指挥的“三统一机制”,继而以各省、自治区、直辖市间的“合作协议”等形式向全国辐射。十年前华北、东北、华东十三省、自治区、直辖市曾联合订立过一个联合执行协议,在当时的历史条件下,确实发挥了很好的作用。

    再次,发挥电台、电视台、报纸等新闻媒体的舆论导向作用,建立与这些新闻单位的协作关系,一方面,通过舆论监督使执行工作置于社会和公众监督之下 ,既规范了 我们自身的工作,也可以让社会更加了解“执行难”、理解“执行难”,继而着力化解“执行难”;二来通过对无理抗拒执行以及无故干预执行工作的行为进行曝光,来遏制这些因素,逐步使执行工作走上良性发展的轨道。

    3、逐步建立健全各种冲突规范

   (1)树立执行机构的法律权威。

    一个文明的国家,首先必须是法治的社会,法律应当享有至高无上的权威,任何人、任何社会组织(当然包括各企业、事业法人等经济组织)都应服从于这种权威。在西方发达国家,法官通过一定法律程序,可以号令军队、警察等国家力量,假如中国的军队、警察也能参与具体执行工作的话,“执行难”还能有多难? 关于某些领导“干预”执行的问题,可以建立一种特殊的“击发机制”,规定他们可以通过一定程序提出,执行机构应以某种方式进行审查,对“行政干预”要规范化,以遏制其随意性从而将这种阻力降至最低。

   (2)加大法律宣传力度,提高公民自觉守法意识。

    我国是个人口大国,许多社会问题都十分错综复杂 ,这就要求人们有更高的守法意识,有些违法行为在人们眼里常常被视为小事,比如执行问题,有的被执行人认为自己欠了点钱,不是什么大事 ,可我们试想一下,假如每个人都有这样一件事,那么全国执行案件就会积压数以亿计,这能不是“执行难”吗?        (3)逐步完善关于协助执行方面的法律规定。

    人民法院在执行工作中,经常碰到需要其他职能部门协助执行的情况,为此我国《民事诉讼法》也作了相应规定。现在的问题是由于这些规定不具体、不详尽,具体操作中常常出现这样或那样的磨擦与歧议,因此需要不断完善。比如,最高人民法院和中国人民银行总行联合制定的《关于依法规范人民法院执行和金融机构协助执行的通知》规定,对有协助义务的金融机构,擅自将人民法院冻结款项转给被执行人的,除对单位罚款和对具体责任人及负责人采取人身强制措施外,可以责令该金融机构在转款数额内承担偿付责任。       4、改善社会理财职能,提高国家宏观调控能力

   (1)各级政府部门应设立专门机构,负责清理企业的“三角债”。

    该机构可设在各地财政部门,每年可召开一次全国性的调度会,各县、市、省的清理“三角债”机构负责清理辖区的各企业间的相互债务,通过地方财税部门的宏观调控职能,实现对“三角债”的相互冲抵,同时将与辖区外的债务关系上报上级财税部门,由上级财税部门通过其调控职能冲抵,最终使企业间债务良性消化,从而降低企业自身的无效投入。

   (2)加大对个人财产的监控力度。

    就我国目前社会理财情况看,对个人财产管理已明显失控。个人及个体组织到底有多少财富,这些财富如何使用,没有哪个管理部门知道,从宏观上讲,这就为日后国家经济的受冲击埋下了祸根。所以对个人理财必须严加控制。对此可以借鉴国外先进经验,结合具体国情有针对性地采取有效措施。所以笔者建议国家有关部门在个人理财领域推行“一卡通 ”。

    首先,公民出生时即为其确定一个卡号,这个编码是终身制且具有唯一性,以后的上学、工作、消费等都必须使用该号码,该号码即是某人的身份的数字化,最好和身份证编码相同。

    其次,强制公民以卡消费,除自由市场即时清结的小额消费外,一律用卡。比如到商场购物、到医院就医,甚至个人投资等都要用卡结算,该卡号码同时也应是该公民的身份编码。

    再次,公民收入也需要依卡结算。公民的收入如工资、收益、受赠等等都要入卡,这样才有可能真正实现公民储蓄的“实名制”。至于其秘密性可以通过领取多张卡(卡号相同)和设置密码等方法解决。

   (3)强化国家对企业的监管力度。

    第一,通过加强对企业的法制宣传和个案分析,使其提高依法经营的意识,既不能“光惦记着骗别人”,也不能“净被别人骗”。

    第二,加强对企业财税方面的监督和管理,使企业合理合法地花好每一笔钱。近年来国家机关为加强财务管理而实行的会计特派员制度效果较好,企业财会人员也可以实行横向交流或上级主管部门委派制度。这样可以有效防止企业腐败和财产流失。

    第三,提高企业自身防范意识。现在经济领域情况很复杂,鱼龙混杂,良莠不齐,企业经营者们应该意识到经营中是有风险的,要避免这种风险主要的还是靠企业自身的高素质。法律诉讼,包括人民法院的强制执行只不过是一种公力救济,其效果是有局限性的。这种执行不能的风险其实也是企业经营风险的延续。

    总而言之,“执行难”是社会发展到一定阶段后各种矛盾冲突的综合产物,解决起来难度很大,需要调动方方面面的各种关系,结合整个社会的共同努力方显成效。


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